推动"机场城市"模式入法迎来时机

隆城机场航站楼效果图

在编制2021—2030年全国机场系统总体规划及2050年远景布局期间，我们专业团队曾就"城中机场""机场城"或"航空都市"等概念展开深入讨论。当时议题主要停留在规划层面：大型机场如何与周边城市及经济区域形成互动。2026年8月28日，政府办公厅8871号文贯彻落实越共中央总书记、国家主席苏林（To Lâm）的指示精神，继续要求将研究建设龙城国际机场定位为东南亚地区服务中心、物流枢纽和转运节点，同步发展航空与非航空服务生态系统，朝着建设"龙城机场城"的目标迈进。我认为，当前有必要向前再迈一步：通过立法层面将这一发展方向制度化，使已选定的发展模式具备足够坚实的法律基础，从而真正落地实施。

越南较早便提出了"机场城"概念。2011年第909/QĐ-TTg号决定关于龙城规划，已将航空产业区和机场城列为"按需发展"，最终规模为年旅客吞吐量1亿人次、年货运量500万吨。2024年，东南部区域规划继续明确龙城航空都市在该区域发展结构中的定位。至2026年7月，越共中央政治局第16-NQ/TW号决议确定同奈市按照航空都市、多中心、绿色智慧的城市模式发展。在现行法律体系中，"机场城"至今尚无明确法律定义，缺少专门的界定标准、边界范围和管理机制。

国际经验如何？国际民用航空组织（ICAO）在机场经济相关文献中采用了Airport City（机场城）和Aerotropolis（以机场为发展核心的航空都市）两个概念。《机场经济手册》（Airport Economics Manual）描述了大型机场不断拓展非航空业务并吸引企业进驻周边区域的趋势。ICAO并未设立统一的强制性法律模式，因此国际经验可视为针对同一命题的不同解法。

台湾地区于2009年制定《国际机场园区发展条例》（International Airport Park Development Act），将"航空城"（Aviation City）纳入法律，规定了商业、生产、会议、展览、娱乐、居住等功能，以及规划、土地使用和管辖权限等事项。澳大利亚采取更为务实的做法。1996年《机场法》（Airports Act 1996）虽未使用"机场城"称谓，但要求《机场总体规划》（Airport Master Plan）必须统筹考虑地面交通、客货流量、商业活动、就业、当地经济及周边区域规划等因素。迪拜则将重心放在治理机制建设上。2015年第10号法律设立迪拜航空城公司（Dubai Aviation City Corporation），并规定迪拜航空城规划须符合迪拜整体空间结构。至2025年，迪拜南区（Dubai South）入驻企业超过4200家，仅当年新增企业653家。这些数字虽不能完全归功于某一部法律，但反映出拥有统一管理枢纽和稳定规则体系的空间所具备的发展优势。中国选择的是机场经济示范区模式。郑州航空港经济综合实验区（Zhengzhou Airport Economy Zone）将航空与物流、生产、商业和城市功能相融合，同时衔接高铁、地铁和公路网络。2023—2025年间，该区域GDP年均增长12.1%；2025年郑州机场货邮吞吐量达103.3万吨。这些数据充分展现了围绕机场组织发展空间所释放出的强劲经济动能。在东南亚，泰国已在乌塔堡机场周边划定约1040公顷土地建设东部航空城（Eastern Aviation City），纳入东部经济走廊（EEC）规划。菲律宾则在2020年第11506号共和国法案中将"机场城"纳入法律，允许布拉干机场与收费公路、铁路、公共交通、酒店、仓储及机库等设施一体化开发。上述案例的最大共同点在于：法律必须妥善处理机场与土地、交通、物流和城市功能之间的交汇问题。

龙城机场城

越南下一步需要回答的问题是：龙城机场城在同奈市版图中应如何定位？同奈市现为中央直辖行政单位，由原同奈省整建制设立。我认为，"龙城机场城"应当理解为以龙城国际机场为发展核心、具有特定功能定位的经城发展空间，纳入同奈市整体发展框架。这里的"城市"二字指向一种发展模式，并不意味着另设新的行政单元。

胡志明市—龙城—油椰高速公路（龙城大桥段）。该高速路段将接入龙城机场及多条交通主干道

龙城机场城的职能边界不应局限于机场本身5000公顷的范围。物流、飞机维修保养与翻修、航空产业、商业、居住、教育和医疗等功能将向周边区域延伸扩展。客货流通还将把龙城与胡志明市、盖梅—施威港区乃至整个东南部地区连接起来。行政边界与经济边界因此未必重合。我们需要回答以下问题：以何种标准界定机场城的边界范围？当机场、地铁、高速公路、物流园区、工业园区和居住区分属不同管理机构时，如何统筹协调？噪声区内的住宅、学校、医院如何合理布局？净空限高与飞行安全如何保障？因公共基础设施而增值的土地收益如何调节，使其回流用于交通和公共服务建设？

《民用航空法》