越南航空法修订:推进"机场城市"模式立法化

隆城机场航站楼效果图 - 图片: ACV

在编制2021-2030年全国机场系统总体发展规划及2050年愿景的过程中, 我们专业团队曾多次讨论"城市中的机场"、"机场城市"或"机场都市圈"等议题。当时的讨论主要停留在规划层面: 一个大型机场如何与周边城市及经济区相互关联。

2026年8月28日, 政府办公厅8871号公文贯彻落实了越共中央总书记、国家主席苏林 (Tô Lâm) 的指示意见, 继续要求研究将隆城国际机场建设成为东南亚地区服务中心、物流中心和转运中心, 同步发展航空与非航空服务生态系统, 着力打造"隆城机场城市"。我认为, 此时需要在既有方向上更进一步: 在立法层面将该方向制度化, 使已选定的发展模式具备足够坚实的法律基础, 从而真正落到实处。

越南较早便提出了"机场城市"概念。2011年关于隆城规划的909/QĐ-TTg决定载明航空产业区和机场城市"按需求发展", 最终规模为年旅客吞吐量1亿人次、年货运量500万吨。2024年, 东南部地区规划继续将隆城机场都市圈纳入区域发展结构之中。到2026年7月, 政治局第16-NQ/TW号决议确定同奈市按照机场都市圈、多中心、绿色和智慧的模式发展目标。

在现行法律体系中, "机场城市"至今尚未被定义, 也没有专门的认定标准、边界和管理机制。

其他国家如何做法? 国际民用航空组织 (ICAO) 在机场经济相关文件中使用了Airport City (机场城市) 和Aerotropolis (以机场为核心的都市圈) 等术语。《机场经济手册》(Airport Economics Manual) 描述了大型机场非航空业务日益发展并吸引企业入驻周边地区的状况。ICAO尚未制定统一的强制性法律模式, 因此国际经验可视为对同一问题的不同解法。

中国台湾地区2009年制定《国际机场园区发展条例》(International Airport Park Development Act), 将"航空城市"(Aviation City) 纳入法律, 规定了商业、生产、会议、展览、娱乐、居住等功能, 以及规划、土地使用和权限等相关事项。澳大利亚的做法更加务实。1996年《机场法》(Airports Act 1996) 并未使用Airport City这一名称, 但要求机场总体规划 (Airport Master Plan) 统筹考虑地面交通、客货流量、商业、就业、地方经济和周边区域规划。

迪拜侧重于治理机构建设。2015年第10号法律确立了迪拜航空城公司 (Dubai Aviation City Corporation), 迪拜航空城的规划须符合迪拜整体规划架构。截至2025年, 迪拜南城 (Dubai South) 有超过4,200家企业运营, 仅当年便新引进653家企业。这些数字不能完全归功于某一部法律, 但反映出具备统一管理节点和稳定规则的空间所具有的优势。

中国选择了机场经济示范区模式。郑州航空港经济综合实验区 (Zhengzhou Airport Economy Zone) 将航空与物流、生产、商业和城市功能相结合, 同时连接高铁、地铁和公路。2023-2025年期间, 该区域GDP年均增长12.1%; 2025年, 郑州机场货邮吞吐量达103.3万吨。这些数据展现了围绕机场组织的空间所蕴含的强劲经济发展动能。

在东南亚, 泰国已确定在乌塔堡机场周边约1,040公顷区域建设东部航空城 (Eastern Aviation City), 纳入东部经济走廊 (EEC)。菲律宾通过2020年第11506号共和国法案 (Republic Act 11506), 允许将布拉干机场连同收费公路、铁路、公共交通、酒店、仓储和机库一并开发为有机整体。这些案例的共同之处在于, 法律必须处理机场与土地、交通、物流和城市功能之间的交叉地带。

**隆城机场城市**

越南面临的下一个问题是, 隆城机场城市在同奈市版图中应如何定位。同奈市目前是中央直辖行政单位, 在原同奈省全境上设立。我认为, "隆城机场城市"应被理解为以隆城国际机场为核心、具有特定功能的城市经济发展空间, 纳入同奈市整体发展结构之中。这里的"城市"二字指一种发展模式, 并不意味着增设新的行政单位。

胡志明市-隆城-油曳高速公路 (隆城大桥段)。该高速路段将接入隆城机场并连通多条交通主干道 - 图片: 周俊 (CHÂU TUẤN)

隆城机场城市的功能边界不会止步于机场的5,000公顷范围。物流、飞机维修与大修、航空产业、商业、居住、教育和医疗等功能将延伸至周边区域。客货流还将隆城与胡志明市、盖梅-施瓦港乃至整个东南部地区相连。因此, 行政边界与经济边界未必重合。我们需要回答以下问题: 机场城市的边界按何种标准确定; 当机场、地铁、高速公路、物流园区、产业园区和居住区分属不同管理机构时, 由谁来统筹协调; 噪声影响区内, 住房、学校、医院如何布局; 飞行高度限制和航空安全如何保障; 因公共基础设施而升值的土地收益如何调节, 以回馈交通和公共服务建设。

《民用航空法》